Avrupa Birliği (AB) ile Çin arasında Ekim 2013’den beri müzakere edilen ve 32. görüşme turu sonrası 30 Aralık 2020 tarihinde prensipte anlaşılan AB-Çin Kapsamlı Yatırım Anlaşması (CAI) ana hatlarıyla, iki tarafın pazar erişiminde mütekabiliyet esasının gerçekleştirilmesini hedefliyor. Bu anlaşmayla Çin ve AB ülkeleri arasında var olan 25 ikili yatırım anlaşması (BITs) ve İrlanda ile var olan yatırım anlaşması yekpare bir anlaşmayla konsolide ediliyor. Ancak CAI var olan ikili yatırım anlaşmalarının kapsamadığı ve AB’nin uzun zamandır Çin’den talep ettiği birtakım unsurları da barındırıyor. AB’nin kurumsal altyapısı göz önünde bulundurulduğunda, yürürlüğe girmesinin 2022 yılını bulacağı tahmin edilen CAI, AB’nin Çin’le ticaret ilişkisini etkileyen (pazar erişimindeki engeller, yabancı yatırımcıya ayrımcılığın kaldırılması, eşit şartlarda rekabet gibi) en önemli hususların yer aldığı başlıklarıyla, ikilinin ticaret ve yatırım dinamiklerini etkileyecek potansiyele sahip görünüyor.

AB-Çin ekonomik ilişkilerine genel bakış

AB-Çin ilişkileri Çin Halk Cumhuriyeti’nin kurulduğu 1949’dan itibaren kabaca değerlendirildiğinde, ilişkinin ticarî ve ekonomik yoğunluğunun, güvenlik gibi diğer alanlara nazaran öne çıktığı görülüyor. Avrupa Ekonomik Topluluğu’nun (AET) Çin’le diplomatik bağını 1975’te tesis etmesinden sonra, Çin’in 1978’de ekonomik modernizasyon programını başlatmasıyla devam eden süreç, ikilinin ortak komite kurarak 1978’de ticaret anlaşması imzalamasıyla, ticari ağların geliştirilmesine olanak sağladı. Nitekim AB-Çin ilişkisinin resmî dayanağı olarak halen 1985 yılındaki Ticaret ve İşbirliği Anlaşması (TCA) zikredilir. Resmî temasların kurulmasından bu yana geçen sürede Çin, ABD’den sonra AB’nin en büyük ticaret ortağı haline geldi ve AB de Çin’in en büyük ticaret ortağı oldu. AB kaynaklarına göre, ikili arasında günlük 1 milyar avroluk ticaret gerçekleştirilmekte. [1] 2000-2019 yılları arasında ise ikili ticaret hacmi 8 kat artarak 560 milyar avroyu buldu. [2]

Dönüşen küresel ortama ve hızla değişen ekonomik ve finansal sisteme ek olarak, iki tarafın ekonomik sistemlerindeki iç ve dış etkenler dikkate alındığında, karşılıklı beklentilerin farklı zeminlerde açığa çıktığı görülüyor. Ağırlık noktasının ekonomi ve finans olduğu ilişkide, AB açısından en önemli sorunlar arasında, Çin’de yabancı yatırımcılar için getirilen kısıtlamalar, mütekabiliyet esasının uygulanmaması ve piyasaya erişim beklentisi ön sıralarda. Bu doğrultuda AB, belli sektörler (özellikle bankacılık ve finans) ve hizmetlerde, bürokratik prosedürlerin azaltılmasını ya da yasaların yorumlanmasından kaynaklanacak kolaylık neticesinde Avrupalı şirketlerin Çin pazarına erişiminin rahatlatılmasını öngörüyor.

Çin tarafının AB ile ekonomik ilişkisinin ana sorunlarının başında ise Pazar Ekonomisi Statüsü (PES) konusu geliyor. Çin’in 2001 senesinde katıldığı Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) üyeliğinin 15. yılının sonunda otomatik olarak elde ettiğini düşündüğü, ancak AB’nin şarta bağladığı PES ticari anlamda önemli bir ihtilaf kaynağı. Çin’in DTÖ katılım protokolünün 15. maddesine yaptığı yoruma dayandırdığı bu tezine mukabil, AB’ye göre PES elde edebilmek, bir ülkede dalgalı döviz kuru ve serbest piyasa ekonomisinin var olması, piyasalarda hükümet müdahalesinin azalması ve mülkiyet hakları ve iflas kanunlarının tanımlarının net olması kriterlerine sahip olmaktan geçiyor.

Piyasa ekonomisi mevzuunun en önemli yansımalarından biri, Çin’in “pazar dışı ekonomi” olarak nitelendirilmesiyle, çelik ve alüminyum gibi ürünlerde anti-damping uygulamalarına maruz kalmasına sebep olmasıdır. ABD ile olan ticaret savaşlarında da Çin için kritik konum arz eden çelik sektöründeki fazla üretim ve kotalardaki anlaşmazlık, 2017 AB-Çin Zirvesi’nde ortak bildiri yayımlanmamasıyla sonuçlandı. Böylelikle bu durum, ticaret konusundaki anlaşmazlıkların ikili ilişkilere ne derecede etki ettiğinin göstergesi olarak okunabilir.

Kapsamlı Yatırım Anlaşması neyi değiştirecek?

AB-Çin arasındaki yatırımların anatomisine bakıldığında, Avrupa Komisyonu veri tabanı, AB’nin Çin’e son 20 senedeki yatırımlarının kümülatif olarak 140 milyar avro civarında olduğunu, Çin’den AB’ye doğrudan yabancı yatırımın ise 120 milyar avroyu bulduğunu belirtiyor. [3] AB’nin Çin’e yatırımlarının profili, genellikle özel sektörden üretime yönelik yatırımlar şeklinde öne çıkıyor. 2020’nin 2. çeyreğinde yeni tip koronavirüse (Kovid-19) rağmen Almanya, Hollanda ve Fransa Çin’e 2,3 milyar dolar yatırım yaptılar. [4] Bununla beraber hem Çin’in 2017 yılındaki yurtdışı yatırımını zorlaştıran yasası hem de AB’nin dış yatırım inceleme yasasının etkisiyle, Çin’in son beş senedir küresel yatırımlarındaki azalma eğilimine paralel bir şekilde AB’ye olan doğrudan yabancı yatırımları 2013-2014 oranlarına geriledi. 2019’da Çin’in Avrupa’ya doğrudan yabancı yatırımı, ağırlıklı olarak kamu iktisadi teşebbüsleri (KİT) tarafından üretilen tüketici malları ile hizmetler olmak üzere, 2018’e oranla yüzde 33 azalarak 12 milyar avroya indi. Fakat Çin halen AB’nin aldığı doğrudan yabancı yatırımlar listesinde 2. sırada yer alıyor. Yine de 25 AB ülkesinin 2019’da kârlılık oranlarının yüzde 11,2’sinin Çin’den sağlandığı hesaplanmakta. [5] Bir diğer yatırım trendi de teknoloji ve araştırma odaklı yatırımların devamlılığı.

Yukarıda bahsedilen görünümden hareketle, AB-Çin yatırım anlaşması müzakerelerinin gündeminin, ikili yatırım anlaşmalarının ötesinde, pazar erişimi ve ayrımcılığa karşı kurallar oluşturabilen, ekonomik liberalleşmenin mevzu bahis olduğu bir süreç olduğu göze çarpıyor. Bu bağlamda, Avrupa Komisyonu’nun bildirdiği anlaşmanın vaat ettiği başlıklar, fazla kapasite olan alanlar dışında AB’nin Çin’e yatırım portföyünün yaklaşık yarısını oluşturan üretim sektöründeki kısıtlamaların kaldırılması; Çin’in iç politika düzenlemelerinden bağımsız olarak pazar erişiminin sağlanması; ihtilaf çözümüne dair düzenlemeler; otomotiv sektörü gibi AB için kritik sektörlerde Çinli şirketlerle ortaklık şartının kaldırılması; Çin’in gayrisafi hasılasının yüzde 30’unu oluşturan KİT’lerin ticari önceliklere göre hareket etmesi; hizmet sektöründeki devlet teşviklerinin şeffaflığı; zorunlu teknoloji transferinin men edilmesi gibi, AB ile Çin arasındaki yatırım potansiyelini artıracak ve benzeri olmayan taahhütlere sahip maddelerden oluşuyor.

Çin yatırım şartlarını neden kolaylaştırdı?

Çin’in gerek nitelik gerek nicelik ölçütlerine göre son dönemdeki yatırım öncelikleri, ülkenin ekonomik ve siyasi öncelikleriyle benzer çizgide ilerlemekte. 2017 yılından itibaren yurtdışı yatırımlarda rasyonel ve fayda getirecek yatırımlar kıstası getirildi; buna mukabil, tedrici olarak ülkeye doğrudan yabancı yatırımı kolaylaştırıcı adımlar atılmaya başladı. Bunlardan en belirgin olanı, 2019’da yasalaştırılan yabancı yatırım yasası. 1 Ocak 2020 tarihinde yürürlüğe giren yasayla, önceki yatırım regülasyonları kaldırıldı, yabancı yatırımcının hukuki haklarının korunması ve fikri mülkiyet haklarıyla ilgili maddeler eklendi.

Bunun dışında Çin, ilk kez Mayıs 2020 Politbüro Toplantısı’nda açıkladığı İkili Sirkülasyon Stratejisi ile birincil olarak küresel entegrasyon aşamasından, dayanak noktasının odağını içe yönlendirdiğine dikkat çekiyor. Biraz daha açmak gerekirse, bu deklarasyon Kovid-19 sonrası zaten ABD-Çin ticaret savaşlarıyla dönüşmekte olan uluslararası tedarik zincirlerinin daha da karmaşıklaşan yapısına Çin’in verdiği yanıt olarak kabul edilebilir. İkili Sirkülasyon Stratejisi, temelde küresel ekonomideki değişen konjonktüre karşı Çin’in ekonomik kalkınmasını, özellikle belli sektörlerde, kendine yetecek şekilde ve daha fazla ithal ikameye yönelik sürdürme gayretine dayanmakta. Benzer şekilde Şi Cinping’in 14. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda bahsettiği, yabancı şirketler için iş ortamının iyileştirilmesi, negatif listelerin tekrar düzenlenmesi, hizmetler sektörünün yatırım anlamında geliştirilmesi ve yabancı girişimcilerin ve Çinli yurtdışı yatırımcılarının meşru haklarının korunması gibi maddelerden de, ülkeye katma değer sağlayacak yatırımların Çin’in başlıca öncelikleri olduğu anlaşılıyor.

Bu bağlamda, 28 Aralık 2020 tarihinde, Kuşak Yol İnisiyatifi’ni de yürüten Ulusal Kalkınma ve Reform Komitesi (NDRC) ile Ticaret Bakanlığı “yabancı yatırım için teşvik edilen sanayiler” listesi yayımladı. Bu listeye göre üretim hizmetleri, yüksek-kalite üretim ve üretim odaklı hizmetler bazlı 480 sektör tercihli politika muamelesi almaya hak kazanacak. Kuşku yok ki NDRC’nin yabancı yatırımın Çin ekonomisi için getirilerini sıralarken Çin’in toplam vergi kazancının yüzde 20’sini, toplam istihdamın yüzde 7’sini ve toplam ticaret değerinin yüzde 40’ının yabancı şirketlerden sağlanmakta olduğunu belirtmesinin, bu düzenlemelerde belirgin etkisi bulunuyor.

Bu noktada, anlatılanlara bakılarak, Çin’in yeni ekonomik dengelerini sürdürmeye çalışırken kontrollü ve seçici yatırımlara yöneldiği ileri sürülebilir. Bu doğrultuda, enerji sektöründe yatırım sağlayacak yabancı firmalar için tüm kısıtlamaların 2019’da kaldırılması örnek verilebilir. AB ile yatırım anlaşması, Çin’in bir yandan pandemi sonrası 2020’nin ikinci çeyreğinde toparlanma yoluna giren ekonomisine girdi sağlayacak seçili yatırımları kurumsallaştırması anlamına gelirken, diğer yandan Batı bloku ile ticari anlaşma dolayısıyla masaya oturmak mahiyetinde sembolik bir anlam da taşıyor.

Transatlantik boyut ve AB içi tartışmalar

Trump dönemi boyunca en çok tartışmaya açılan başlıklar bir yandan ABD-Çin ticaret savaşlarıyken diğer yandan Transatlantik ilişkilerin ne yöne gittiği oldu. ABD ve AB’nin senelerdir süren “sağlam” müttefiklik ilişkisinde, görülmemiş tarzda enstantaneler vuku buldu. Trump tarafından AB’nin “hasım” olarak nitelendirilmesi ve AB’ye tarife uygulanması bu duruma örnek teşkil edebilir. ABD ve AB’nin Çin’e karşı tutumlarında hedef açısından benzerlikler bulunsa da yöntemsel olarak karşıtlıklar bulunmaktadır. Trump yönetimi Çin’e, tarife hadlerinin artırılması yoluyla ekonomik çevreleme yöntemi uyguladı; AB ise Çin’i kategorik olarak sınıflandırma yoluna gitti. Bu minvalde, AB için Çin ortak hedeflerde müzakere ortağı, çıkarlar dengesinde ekonomik rekabetçi ve alternatif yönetişim sahasında ise sistemsel rakip olarak tanımlandı.

Bu görüş bakımından değerlendirildiğinde, CAI anlaşması görünürde her ne kadar Biden yönetiminin resmi olarak işbaşı yapacağı 20 Ocak 2021 tarihini “beklemeden” gerçekleştirildi imajı çizse de, aslında işlemekte olan bir sürecin ürünü olduğu göz önünde bulundurulmalı. Anlaşmanın Mart 2020’deki AB-Çin Zirvesi’nden sonra, 2020 sonunda tamamlanması kararlaştırılmış, 14 Eylül 2020 tarihindeki zirvenin akabinde de ilerlemesi ivme kazanmıştı.

Bu akıl yürütmeyle ulaşılabilecek bir diğer çıkarım ise AB üzerindeki ABD etkisinin azalıp azalmadığı sorusuna verilebilecek yanıttan geçiyor. Nitekim AB’nin ABD’nin 46. hükümetiyle istişare etmeden Çin’le anlaşmasını sonuçlandırması, AB’nin kendi menfaatlerinde artık eskisi kadar ABD ile konsültasyon yapmadığı görüntüsü uyandırıyor. Fakat AB-Çin ilişkilerinde, birlik düzeyinde ve üye devletler açısından ABD etkisi, içeriğe bağlı olarak değişiklik gösterebilmekte. AB’nin 1989 Tiananmen olaylarından sonra Çin’e uyguladığı silah ambargosunu 2004 yılında kaldırma çağrısı, AB üyesi devletlerin çıkar çatışmaları ve ABD’nin yoğun baskısı nedeniyle, AB nezdinde karar alınamamasına sebep olmuştu. Fakat 2014’de Çin Avrupa ülkelerine Asya Altyapı Yatırım Bankası’na kurucu üyelik teklif ettiğinde, özellikle İngiltere ve diğer 13 Avrupa ülkesi Obama yönetiminin baskısına rağmen üye olmuşlardı.

CAI anlaşması birkaç boyutuyla AB içinde tartışmalara sebep oluyor. Anlaşmanın hem birlik kurumlarının onay sürecinden geçmesi hem de üye devletlerin iç hukuklarına uyarlanma süresi boyunca bu tartışmaların devam edeceği öngörülebilir. Münazaraların çekim noktasında, öncelikle Fransa ve Polonya’nın dillendirdiği, AB’nin Çin’in insan hakları konusundaki tutumuna ekonomik çıkarlar için göz yumduğu ve Avrupa’nın normatif gücünün aşındığı argümanı yer alıyor. Buna ek olarak, anlaşmanın imzalanmasında Almanya ve Fransa’nın diğer ülkelere nazaran daha proaktif görünüm sergilemeleri de tepkilere zemin oluşturuyor.

Tüm anlatılanların ışığında, Çin’in Kovid-19’la mücadele edilen bir dönemde Bölgesel Kapsamlı Ekonomik İşbirliği (RCEP) ve CAI gibi birbirinden farklı coğrafyalara yönelik gelecek vaat eden ekonomik girişimleri, jeo-ekonomik açıdan stratejik bir öneme sahip. Öte yandan AB ise pandeminin tahrip ettiği ekonomisini, “ekonomik liberalleşme” nosyonu taşıyan bir yatırım anlaşmasıyla canlandırma hedefi gütmekte. AB-ABD ilişkisinin tarihsel dinamikleri ve gelecekte alacağı boyut, AB’nin özellikle ekonomik menfaatlerinde kendine özgü tavrının devamlılık arz edeceğine işaret ediyor.

[Uluslararası ticaret ve AB siyaseti ve uluslararası ilişkiler alanlarında yüksek lisans derecelerine sahip olan Sibel Karabel Bilge Adamlar Stratejik Araştırmalar Merkezi’nde (BİLGESAM) Avrupa Birliği ve Asya-Pasifik araştırmaları uzmanı olarak çalışmaktadır]

[1] https://ec.avropa.eu/trade/policy/countries-and-regions/countries/china/

[2] https://merics.org/en/report/mapping-and-recalibrating-avropes-economic-interdependence-china

[3] https://ec.avropa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_2542

[4] https://www.china-briefing.com/news/eu-china-comprehensive-investment-agreement/

[5] https://merics.org/en/report/mapping-and-recalibrating-avropes-economic-interdependence-china